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Algunas consideraciones sobre la suspensión de los contratos administrativos

Autor

Fernando AGUADO BARRIALES
Interventor de Fondos del Ayuntamiento de Benavente
Colaborador habitual de El Consultor de los Ayuntamientos
El Consultor de los AyuntamientosWolters Kluwer

LA LEY 3084/2020

 

En el presente comentario, se exponen algunas consideraciones que se han de tener en cuenta, ante la actual situación social y económica, relativas a la suspensión de los contratos administrativos. Todo ello a la espera de otras previsibles medidas excepcionales que se puedan adoptar en materia de suspensión de contratos en vigor.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017), por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LA LEY 4613/2014) (en adelante LCSP (LA LEY 17734/2017)), regula en su artículo 208 (LA LEY 17734/2017) la suspensión de los contratos administrativos de la siguiente manera:

«1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato (…), se extenderá un acta, de oficio o a solicitud del contratista, en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.

2. Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por este con sujeción a las siguientes reglas:

a) Salvo que el pliego que rija el contrato establezca otra cosa, dicho abono solo comprenderá, siempre que en los puntos 1.º a 4.º se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe, los siguientes conceptos:

1.º Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.

2.º Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión.

3.º Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión.

4.º Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido.

5.º Un 3 por 100 del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el contratista durante el período de suspensión, conforme a lo previsto en el programa de trabajo o en el propio contrato.

6.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro suscritas por el contratista previstos en el pliego de cláusulas administrativas vinculados al objeto del contrato.

b) Solo se indemnizarán los períodos de suspensión que estuvieran documentados en la correspondiente acta. El contratista podrá pedir que se extienda dicha acta. Si la Administración no responde a esta solicitud se entenderá, salvo prueba en contrario, que se ha iniciado la suspensión en la fecha señalada por el contratista en su solicitud.

c) El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato».

Observamos un contenido equivalente en el artículo 220 de Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 21158/2011) (hay que tener en cuenta que los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la LCSP (LA LEY 17734/2017) se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior). No obstante, hay que decir, que el artículo del derogado Texto Refundido es mucho menos explícito y completo que el artículo existente en la regulación actual, ya que éste recoge y sintetiza los Pronunciamientos judiciales y administrativos que se han venido produciendo en este tiempo, especialmente en lo que se refiere al concepto a que deben de atender los daños y perjuicios sufridos.

Además, el artículo 29.6 LCSP (LA LEY 17734/2017), en sede de plazo de duración de los contratos, nos dice que: «No se tendrán en cuenta a efectos del cómputo del plazo de duración de la concesión y del establecido para la ejecución de las obras aquellos períodos en los que estas deban suspenderse por una causa imputable a la Administración concedente o debida a fuerza mayor (…)». Nada dice expresamente el legislador de la suspensión de otro tipo de contratos como puedan ser los de servicios o suministros. Evidentemente queda la posibilidad de aplicar por analogía este sistema al resto de contratos; ya que el concepto jurídico de suspensión implica la necesidad de ser reanudado, a diferencia de la resolución, con los mismos plazos de duración que estaban vigentes en el momento de su declaración.

Como vemos, es necesario dictar una Resolución administrativa sobre los contratos suspendidos con relación de los mismos. Además, se requiere la formulación de un acta consignando las circunstancias que han motivado la suspensión y la situación de hecho del contrato. El art. 103 del Real Decreto 1098/2001, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LA LEY 1470/2001), dispone que el acta habrá de expedirse en el plazo máximo de dos días hábiles contados desde el día siguiente a aquel en el que se acuerde la suspensión y que será firmada por un representante del órgano de contratación y el contratista. Como dice el mismo artículo, en el contrato de obras, el acta será también firmada por el director de la obra, debiendo unirse a la misma como anejo, en relación con la parte o partes suspendidas, la medición de la obra ejecutada y los materiales acopiados a pie de obra utilizables exclusivamente en las mismas. Dicho anejo deberá incorporarse en el plazo máximo de diez días hábiles conforme a la regla de cómputo establecida en el apartado anterior, prorrogable excepcionalmente hasta un mes, teniendo en cuenta la complejidad de los trabajos que incluye

Acordada la suspensión de la ejecución del contrato, el contratista tiene derecho a que se le indemnicen todos los daños y perjuicios que se le ocasionan. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo tuvo ocasión de afirmar que no sería lícito que la Administración pudiese modificar un contrato, suspender unas obras o resolver un contrato sin que al propio tiempo resultase obligada a mantener la “equivalencia honesta del contrato administrativo” que funda el derecho del contratista al perfecto restablecimiento de la ecuación financiera del contrato como contrapartida de los poderes de la Administración.

La STS de 22 de mayo de 2012 (LA LEY 64529/2012) nos dice que la reclamación de daños ocasionados por la suspensión no se incardina en la acción de responsabilidad extracontractual. No estamos ante una reclamación indemnizatoria reconducible en el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, sino que lo que se hace valer es una reclamación de responsabilidad contractual con motivo de los daños y perjuicios generados a la entidad contratista como consecuencia de una incidencia surgida durante la ejecución de un contrato público de obras.

En el propio artículo 208.c) LCSP (LA LEY 17734/2017)se establece un plazo de prescripción de un año para ejercitar el derecho a reclamar la indemnización, desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato.

Llegados a este punto, hay que decir que las reglas de fijación de la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados al contratista por la suspensión deberán de ser acreditados (motivados) fehacientemente en su realidad, efectividad e importe. No se trata, por lo tanto, de garantizar el mantenimiento de un ingreso, ya que el contrato está suspendido en sus prestaciones recíprocas; si no de paliar los daños y perjuicios que se acrediten por la suspensión del mismo.

Particularmente cabe hacer referencia a los conceptos de “Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión” y de “gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión”. En estos casos se recomienda esperar al cálculo de los mismos, ya que habrá que tener en cuenta la regulación que ha realizado el Gobierno del Estado a través del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo (LA LEY 3234/2020), por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, así como otras novedades legislativas que puedan llegar en las próximas horas o días.

En su Capítulo IV (LA LEY 3234/2020) se recogen las medidas de apoyo financiero transitorio para prevenir un impacto económico negativo sobre las PYMES y autónomos. Estas tienen que ver con una flexibilización en materia de aplazamientos para de pago de impuestos a PYMES y autónomos, concediendo esta posibilidad durante seis meses, con unos términos equivalentes a una carencia de tres meses (no se devengarán intereses de demora durante los primeros tres meses del aplazamiento). También se recogen diferentes fórmulas de apoyo financiero a proyectos industriales, que poco tienen que ver con el tema que nos ocupa.

Sí que es relevante, en materia de contratación administrativa, el Capítulo V (LA LEY 3234/2020) del Real Decreto-ley que, por su parte, adopta una serie de medidas para la gestión eficiente de las Administraciones Públicas. En sus previsiones, se habilita la tramitación de emergencia para la contratación de todo tipo de bienes o servicios que precise la Administración General del Estado para la ejecución de cualesquiera medidas para hacer frente al COVID-19.

Como vemos nada concreta este Real Decreto-ley sobre la suspensión de los contratos, por lo que habrá que estar al resultado de otras medidas excepcionales en materia de costes salariales, tales como la asunción de los costes por bajas por contingencias profesionales o regulación específica de los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo, que pueden influir en el cálculo de la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados al contratista por la suspensión del contrato en vigor.

Por su interés, especialmente por el análisis jurisprudencial que realiza, a pesar de haber sido publicado en fecha anterior a la entrada en vigor de la actual LCSP (LA LEY 17734/2017); se recomienda la lectura del trabajo “La indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión de la ejecución del contrato”, de Isabel Gallego Córcoles. Publicado en la revista Contratación Administrativa Práctica, Nº 123, Sección Informe de Jurisprudencia, Enero-Febrero 2013, que ha servido de base y utilidad a estas reflexiones.

marzo 12, 2020